公共设施用地难？“飞地”模式来解“渴”

随着城市的高速发展及人口的快速增加，深圳对于公共服务设施、交通市政基础设施等公共设施项目的需求日益增长。然而，公共设施项目的建设用地问题却是一个大难题。为了破解这一难题，深圳创新推出了一个“飞地”模式。
昨日，深圳市规划国土委发布《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》（简称《管理规定》），允许拆除重建类城市更新主体将拆除范围以外的公用设施用地理顺经济关系后，无偿移交国有。同时，将给予承担移交责任的更新项目部分合法用地比例的计入及适当的建筑面积补偿，保障更新项目的实施。《管理规定》自发布日期起生效，有效期为5年。
背景：规划的公共设施实施率仅约50％
据深圳市规土委相关负责人透露，按照法定图则等上层次规划评估结果，全市规划的公共设施实施率约50％，其余未实施的大部分现状为建成区，难以有效落实。城市更新是深圳城市二次开发的重要抓手，为深圳公共设施用地的落实提供了坚实保障。在目前配套设施难以实施的客观情况下，有必要进一步创新城市更新政策，通过市场化手段促进公共设施用地的供给。
基于目前规划公共设施用地难以有效落实及拟进行拆除重建类城市更新的片区合法用地比例不足的客观情况，《管理规定》结合土地整备实施模式，借助市场手段，将公共设施用地的“整备”与更新项目的实施进行捆绑：一方面通过市场化手段将位于拆除重建类城市更新项目（以下简称更新项目）拆除范围以外的公共设施用地，由更新项目实施主体理顺经济关系，完成建筑拆除，并无偿移交国有（该部分移交的公共设施用地简称外部移交用地）；另一方面通过给予承担移交责任的更新项目部分合法用地比例的计入及适当的建筑面积补偿，保障更新项目的实施。
“飞地”单块不少于3000平方米
根据《管理规定》，由更新项目实施主体理顺经济关系并无偿移交国有的外部移交用地，主要包含三类。分别是法定图则规定的文体设施用地、医疗卫生用地、交通场站用地等，辖区政府亟须实施的道路、河道等线性工程的重要节点用地，以及基本生态控制线范围内（不含一级水源保护区）手续完善的各类用地。对于外部移交用地，必须要与更新项目在同一个行政区。并且，单个划定范围的用地面积原则上不少于3000平方米，并应满足规划确定公共服务设施和城市基础设施的建设要求。
另外，因更新项目实施主体实现了拆除范围外公共设施用地的无偿移交，可根据外部移交用地的面积计入更新项目一定比例的合法土地面积。其中，手续完善的各类用地，其土地面积全部计入；未完善征（转）手续的用地，按其土地面积的55％计入。
给予适当的建筑面积补偿
外部移交用地虽然通过更新项目合法土地面积的计入，能够带来一定的基础建筑面积增量，但不足以补偿外部移交用地（建成区）所需的拆迁责任。因此，《管理规定》提出，对于促进公共设施用地移交的更新项目，重点在于解决更新项目合法用地比例不足的问题，同时考虑更新项目的经济可行性，给予适量的建筑面积满足移交所需基本的拆迁补偿。
经初步测算，外部移交用地的实施对更新项目会带来约5％～10％的建筑规模增量，不会导致容积率大规模提升。
可新增5平方公里公共用地
记者了解到，《管理规定》充分发挥了市场在土地资源配置方面的动力，借助市场力量协调解决搬迁补偿安置方案，解决规划为配套设施但现状为建成区的难以通过土地整备实施的难题。初步评估，“十三五”和“十四五”期间，城市更新计划阶段可在现有基础上新增5平方公里以上的公共设施用地供给；城市更新用地出让阶段，预计每年可在现有基础上增加约一倍的公共设施用地供应。
深圳市规划国土委相关负责人表示，通过《管理规定》可实现较远距离（同一行政辖区）的公共设施用地，以“飞地”形式与更新项目捆绑实施，充分发挥市场的动力及灵活性，并在一定程度上能破解当前拟申请更新改造的片区合法用地比例不足的困境，扩大了更新的空间统筹范围，保障了更新工作的可持续发展，加大了更新对于公共设施实施的推进力度。
律师：解决城市更新痛点
长期关注城市更新的广东联建律师事务所高级合伙人王劲松律师认为，这一规定将为诸多合法用地比例不足的城市更新项目带来转机。王劲松说，此前城市更新政策规定拆除重建类项目合法用地比例不得低于60％，该比例要求门槛较高，立项难。过去只有通过调整城市更新单元范围、调入非农建设用地指标或接受历史遗留处理这三种方式来争取达到该比例要求，手段十分有限。在原特区外有许多亟须更新的项目就因为用地手续不完善或权属不清，未达到合法用地比例而无法列入城市更新单元计划。
王劲松称，这项新政为解决城市更新痛点问题提出了创新思路，对申报主体而言无疑是一大利好消息。